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  • 中国人多地少,先种什么是个大问题

  • 时间:2022-06-16 新闻来源: 热点资讯网
  •    确定一个优先序

      中国的耕地,要回答三个方面的问题,一是“地还有多少”,就是耕地有没有减少;二是“质量怎么样”,就是地力有没有降低;三是“有没有种粮”,就是这些耕地有多大比例用在了种粮上。就这三个问题,《中国新闻周刊》专访了中国社科院农村发展研究所所长魏后凯。

    3月9日,贵州黔东南苗族侗族自治州丹寨县,村民在兴仁镇摆泥村农田中劳作。图/IC3月9日,贵州黔东南苗族侗族自治州丹寨县,村民在兴仁镇摆泥村农田中劳作。图/IC

      农地之间的转换不太好监管

      中国新闻周刊:自“二调”到“三调”,全国耕地地类减少了1.13亿亩。我国人均耕地面积也在递减,“一调”为1.59亩/人,“二调”1.52亩/人,“三调”1.36亩/人,已不到世界平均水平的40%。应该怎么解读这些数据?

      魏后凯:我国第一次全国土地调查(简称“一调”)是1984年5月至1997年年底完成的。第二次全国土地调查(简称“二调”)于2007年7月1日全面启动,并以2009年12月31日为标准时点汇总调查数据,结果显示全国耕地为20.31亿亩,比基于“一调”逐年变更到2009年的耕地数据多出2.038亿亩。第三次全国土地调查(简称“三调”)于2018年9月启动,以2019年12月31日为标准时点汇总数据,结果显示全国耕地为19.18亿亩,比“二调”减少了1.13亿亩。

      人均耕地的减少主要有两方面原因:一是人口增加,从2009年到2019年,全国总人口从13.35亿人增加到14.10亿人,增加了0.75亿人,也即增长5.7%;二是耕地面积的减少,如前所述,这期间全国耕地面积减少了5.6%。耕地减少,人口增加,必然带来人均耕地的减少,使人地矛盾进一步加剧。

      耕地减少的原因较多,其中有两点需要提及。一是工业化和城镇化建设导致的耕地减少。从“二调”到“三调”,全国城镇村及工矿用地由4.31亿亩增加到5.3亿亩,增加了9850万亩,也即增长了22.9%,交通运输用地增加了20.3%,这其中就包括占用部分耕地;二是退耕还林、还草、还湿。“二调”数据显示,2009年全国有8474万亩耕地位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内,还有6471万亩耕地位于25度以上陡坡。这些耕地有相当部分需要实行退耕还林、还草、还湿。从2009年到2019年,全国林地增加了11.9%,也包含了退耕还林的成果。

    魏后凯。图/受访者提供 魏后凯。图/受访者提供

      中国新闻周刊:“三调”显示,2009年到2019年10年间,我国耕地净流向林地1.12亿亩,净流向园地0.63亿亩,为什么这么多耕地流向林地和园地?

      魏后凯:这种转化应该是双向的,有一部分耕地转变成了林地和园地,也有一部分林地和园地在占补平衡中转变成了耕地。从园地来看,“二调”是2.22亿亩,“三调”增加到3.03亿亩,增加了0.81亿亩,而耕地流向园地有0.63亿亩,也就是说,园地增加的近80%来源于耕地。从林地来看,“二调”的数据是38.09亿亩,“三调”是42.62亿亩,增加了4.53亿亩,林地的增加有四分之一左右是耕地转换来的。

      耕地转化成林地和园地,主要有三个方面的原因,一,退耕还林、还草、还湿,有一部分耕地,包括25度以上坡耕地,转变成林地了,当然有一些地方擅自扩大了,退耕还林的范围、规模扩大了,当然这只是少数,大部分退耕还林应该是政策性调整,是为了推进生态建设;第二,这些年我们在推进农业供给侧结构性改革,包括农村的产业结构调整。在这种供给侧改革的过程中,可能存在一定的误区,把供给侧改革理解为单纯的农业产业结构调整。因为种粮肯定没有种果树那么挣钱,受利益的驱使,有些把耕地转换成了园地;第三个是土地用途管制监管不严。中国实行的是土地用途管制,农用地转化为建设用地管得比较严,而农用地又分耕地、林地、牧草地等,跟耕地转换成建设用地不一样,农用地之间转换相对容易一点,而且林地和园地也有保障国家食物安全的功能,种粮是食物安全,种果树、养殖也是食物安全,不太好监管。

      要加强对农用地之间转化的规范化管理,还是要坚持对土地用途的严格管制,但也要允许进行适当的调整,要对耕地进行分类,是高标准农田、基本农田还是其他的农田,要分情况进行。

      中国新闻周刊:“三调”数据显示,全国只有10个省份完成了耕地保有量指标,包括东北地区的黑吉辽,西部的甘肃、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆,以及中部地区的山西,基本是经济欠发达地区,而发达地区大都没有完成保有量指标,这大体反映了耕地保护与城镇化和经济发展水平之间的关系。经济发展和城镇化在不断侵蚀耕地,它们与耕地保护之间能否找到平衡?

      魏后凯:这些年来中国的城镇化快速推进,跟其他国家相比,中国是一种大规模快速的城镇化,1996年我国城镇化率是30.48%,2009年达到48.34%,2019年达到62.71%,从2009年到2019年,我国的城镇化率平均每年提高1.44个百分点,这是一种超高速的城镇化,世界的平均增速每年不到0.5个百分点。

      城镇化是不可避免的趋势,要完全不占用耕地很困难,因为城市扩大必需要落实到空间上面,但在城镇化的过程中一定要严格保护好耕地,要坚持保护耕地的基本国策,尽可能少征耕地,尽可能不征优质的耕地,尽可能把两个方面协调起来,可以从四个方面考虑:一要划定并严格控制城市增长的边界。城市不能无限蔓延,城市周边都是质量比较好的耕地,要划定永久基本农田,这不能动,要严守耕地红线;二,要加强对占补平衡的全面全程监管,征用的耕地要保质保量补充,要实行耕地的数量、质量、生态“三位一体”保护,不仅要数量平衡,质量也要平衡,还要保护它的生态。要防止征多补少,征优补劣,比如补的耕地都上山了,那不行;第三点,要提高城乡建设用地的使用效率,现在城乡尤其是农村建设、小城镇建设用地的效率还不是太高,如果效率高了,我国的城镇化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效的产业用地怎么再开发,过去效率很低,浪费很严重;第四,要建立城乡统一的土地市场,尤其是城乡统一的建设用地市场。现在我国的城镇建设用地在增加,农村的建设用地也在增加,这是不正常的,人口都城镇化了,农村人口在减少,但由于城乡土地市场是分割的,带来了两个增长,农民进了城以后,城镇建设用地要增加,但放在农村的建设用地尤其是宅基地又退不出,所以要建立城乡统一的建设用地市场。

      优等地占比下降,低等地占比提高

      中国新闻周刊:耕地一方面在减少,另一方面质量又在下降,比如东北黑土地的退化、北方耕地的盐碱化、南方耕地的酸化等,这些年的情况怎么样?有什么办法阻止这种趋势?

      魏后凯:这些年,耕地的质量确实在下降,这个问题已经引起有关部门重视,这些年也做了不少工作,但是到目前为止这种状况还没有得到根本扭转。自然资源部发布的全国耕地质量等别更新评价主要数据成果,把耕地分为15个等别,1~4等是优等地,5~8等是高等地,9~12等是中等地,13~15等是低等地,优等地2014年占的比重是2.94%,2018年只有2.90%,下降了0.04个百分点,本来我们优等地占比就很小,还在下降;而低等地的比重在增加,2014年的比重是17.69%,2018年提高到17.79%,提高了0.1个百分点,这是个不好的现象,本来中低等地的比重就很高,全国70%多的耕地都是中低等地,优等地很少,要引起高度重视。还有就是这些年全国高标准农田比重在快速提升,但耕地质量却在下降,这种情况也值得我们深思。

      中国新闻周刊:在耕地质量下降的情况下,为了提高单产,农民大量使用化肥农药,这进一步导致耕地质量的下降,这是否陷入了一个恶性循环?

      魏后凯:这个不一定成立。耕地质量确实是在下降,下降的原因是多方面因素形成的,水土流失、酸雨、盐碱化、环境污染,包括重金属的污染,过量使用化肥农药,还有耕作层破坏和耕作方式不当,比如某一种作物长期耕种,都会导致耕地质量下降。

      化肥使用过量是耕地质量下降的众多原因之一,究竟占多大比重不太清楚,过去我国的粮食生产主要靠化肥农药,粮食增产的40%靠化肥,但这个情况在改变,现在粮食增产40%以上靠良种。

      但是中国化肥农药确实是过量的使用。2016年,按农作物总播种面积算的话,每公顷的化肥使用量是359.1千克,要比化肥使用的国际安全上限每公顷225千克,高了将近60%。我国化肥的使用强度更远远高于世界平均水平,所以是一种过量使用。化肥农药的长期过量使用会导致养分的失衡,土壤肥力的下降,土壤有机质的下降,还会带来环境污染问题。

      实际上,有关部门高度重视这个问题,农业部2015年就施行了化肥和农药使用减量行动计划,当时提出来到2020年化肥使用要实现零增长,实际上我们提前实现了这个目标。2015年以来化肥使用的总量和使用的强度都在不断下降,我看了一下国家统计局发布的数据,2016年我国的化肥使用量(折纯量)是5984.4万吨,2020年下降到5250.7万吨,下降了12.3%,应该说在化肥减量增效方面我们还是取得了较大的成效,下一步应该要分区分类分阶段推进,实行双减双控,分类就是按不同的农产品减量增效,不同的地区也不一样,双减双控就是不仅化肥使用的总量和强度要减少,而且要实行总量控制和强度控制。

      种粮的综合收益比较指数太低

      中国新闻周刊:在经济的考量下,很多农民选择种经济作物,耕地非粮化现象很严重,这是农民的一笔经济账,农民种粮不挣钱,积极性如何保证?

      魏后凯:确实存在这个现象,就是农民种粮不挣钱,收益比较低,2016~2019年连续4年稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩净利润均为负,说明这期间种粮都是亏损的。我们最近也做了一个测算,2016~2020年5年,看各种农作物的综合收益比较指数,假如种粮为1的话,我们测算了7种蔬菜,包括西红柿、黄瓜、茄子、圆白菜、菜椒、大白菜、马铃薯,它们的综合收益比较指数是39.2,而苹果是26.85,差距太大了,确实是一个难题。 

      保粮食安全是一个国家的战略,但是农民也要增收,没有收入就没有积极性,怎么来破解这个难题?首先要减少农民,推进农业的规模化工业化现代化,通过规模化经营提高农业的效益,如果一亩地挣200块钱,种两亩就没什么收益,种100亩地收益就会很可观;第二,调整优化农业的支持政策,加大对种粮补贴的力度,通过政策支持使农民种粮能够保本,至少能够保本,这个要靠补贴,国外也是这么一种情况,去年中国耕地地力保护补贴是1204.85亿元,每亩的补贴接近95元,下一步需要进一步提高补贴的标准,加大补贴的规模,优化补贴的结构,由过去的黄箱补贴转向绿箱补贴,由价格补贴转向收入补贴,重点支持农业高质量发展,支持农业的绿色发展,由过去的刺激生产转化为支持绿色生态和适度规模经营;第三,要延伸粮食产业链,提升价值链,打造粮食的供应链,实现粮食的产业链、价值链、供应链三链互动,推动粮食产业链的纵向延伸以及与其他产业的横向融合,使农民在产业链的增值中获得更多的利益,我觉得这是根本性的方向。

      中国新闻周刊:耕地保护难的核心问题是耕地利用中存在多重目标冲突,围绕耕地保护产生了多种利益的博弈。在这种博弈中,经济利益上的最大化往往占据上风。另一方面,红线的标准又在不断提高,国家“十一五”规划期间提出耕地红线保持18亿亩,“十二五”规划上升为18.18亿亩,“十三五”规划明确保持在18.65亿亩。这是否会让围绕耕地发生的博弈越来越激烈?局面越来越复杂?

      魏后凯:严守耕地红线是实施藏粮于地战略、保障粮食安全的根本之策,“十四五”规划纲要两次提到了耕地红线,明确提出要“严守18亿亩耕地红线”。18亿亩耕地红线是一个底线要求,过去主要将耕地保有量作为约束性指标,其中,“十一五”规划为18亿亩,“十二五”规划为18.18亿亩,“十三五”规划为18.65亿亩。“十四五”规划并没有提出耕地保有量的数量指标,而是设置了一个更加重要的综合性约束指标,就是粮食的综合生产能力要大于6.5亿吨,这是保障粮食安全的一个重要基础。

      耕地保护的难度确实越来越大,而且耕地保护跟经济发展、农民增收之间确实存在多种利益博弈的问题。随着居民消费水平的提高,保障粮食安全,不光是个口粮、谷物的问题,还有个重要农产品供应的问题,光吃了口粮不要蔬菜水果吗?畜产品也得要,水产品、林产品也得要,这也是重要农产品的供应。要保证粮食之外的其他重要农产品的供应,也要占用土地,有些可能是耕地,农民还要增收。它是多重目标的统筹协调,耕地红线是一个底线,在这个前提下,怎么来进行内部结构的调整,确保粮食安全,重要农产品的稳定供应,以及农民的增收,还有生态环境的保护等等之间的关系要统筹协调好,但这里面种粮要耕地,经济作物也要耕地,饲料粮也要耕地,这里面也要统筹协调,不能说光指着口粮,没有蔬菜水果,没有肉蛋奶制品。

      习近平总书记在今年3月份的全国两会上有个讲话,他提出了大食物观,我觉得应该从大食物观的角度,确定一个优先序,怎么确定?从产品来看,首先要保口粮,然后是其他谷物和食物的安全。过去我们老说耕地非粮化,要防止耕地非粮化,这不科学,耕地不单纯是种粮食,油料也要耕地,蔬菜也要耕地,要有一个优先序,高标准农田要全部用来种粮食,国家花那么多钱搞高标准农田,要全部种粮,基本农田要主要用于种粮食。耕地优先用于种粮食,但不能说耕地100%都是种粮食,其他食物的安全怎么保呢?这里面有一个结构的优化,有一个合理安排的问题。

      保粮食安全是中央跟地方,主产区跟主销区和产销平衡区的共同责任,对主产区、主销区、产销平衡区的播种面积和粮食的产量,应该有一个要求,这有利于强化耕地的保护。

      中国新闻周刊:在耕地保护与经济发展的关系上,国外是否有好的经验可供借鉴?

      魏后凯:美国、加拿大以及南美一些国家,他们土地很多,欧洲某些国家的人均耕地比我国也高多了。荷兰有一些经验可以借鉴,有两个方面,我曾经到那边调研过,他们农村的用地规定很严格,包括农房也不能随便建设和转做他用,法律规定很严格,也就是相当于我们的土地用途管制;第二个是提高土地的经营效率,荷兰是发展高附加值的特色产业,提高土地的利用率。但是这些国家跟中国不一样,它们很小,不像中国一定要保粮食安全,它随便进口一些粮食就够了,它对粮食安全不像我们那么要求。我国粮食安全是一个很重要的问题,你不自己保,国外不可能给你解决这个问题,因为消费量太大了。

      中国新闻周刊:从法律的角度说,耕地的保护在法律上是否还有需要完善的地方?

      魏后凯:完善的地方肯定会有,但是《土地管理法》前几年刚修改通过,我也是十三届全国人大代表。国务院的《土地管理法实施条例》去年底刚完成修订,法律制度在不断完善,更重要的是怎么使这个法律和国务院的条例贯彻落实下去,怎么样完善我们的配套政策,在这个基础上,根据生产实践中面临的一些问题,再看要不要修改。

     

    ------来源于中国新闻周刊

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